Did Finland fail as the Chair of the Arctic Council?

The attention of Finnish and international media focused on the lack of results at the Rovaniemi Arctic Ministerial Meeting. There was not even a joint declaration. But assessed as a whole, how did the Finnish chairmanship go?

The Chair of the Arctic Council organises the meetings of the Sustainable Development Working Group and the Senior Arctic Officials as well as the Ministerial Meeting that concludes the Chairmanship period. It is the skill of the Chair to listen carefully to all the members of the Arctic Council. Each Member State must accept all decisions. These decisions are made by consensus. The Member States will also listen closely to what the indigenous organizations that are Permanent Participants in the Arctic Council have to say about the decisions being devised.

Finland succeeded in convincing the Member States and Arctic indigenous organizations of the importance of the priorities recorded in its Chairmanship program. Developing a viable Arctic region was essential to Finland. Investing in teacher training, improving digital communications, deepening meteorological cooperation and developing environmental impact assessments were carried out successfully. These are important for the activities of the Arctic Council and for the development of the Arctic region in general.

Finland was not able to do everything that it was mandated to do by the declaration of the Fairbanks Ministerial Meeting in 2017. Finland’s tasks included, among other things, leading the work to make it possible to establish the terms of reference for a possible Marine Commission. It was felt that the Council should carry out a more ambitious maritime policy. The Arctic Ocean is melting due to climate change and there is a need to prepare for increasing maritime traffic. However, no consensus was found, so it was not possible to take forward the idea of a Marine Commission.

Donald Trump's election as U.S. President affected the entire Finnish Chairmanship. Already at the Fairbanks meeting, the then Secretary of State Rex Tillerson questioned the entire Fairbanks Declaration, which included references to the Paris Climate Agreement. After intense discussions, the diplomats and foreign ministers of other Member States managed to convince the United States that the declaration could be accepted. For Finland, this was important because it also gave a mandate to Finland to promote climate work and the UN's sustainable development goals during its Chairmanship.

However, the imprint of Trump's administration became more and more visible as the Rovaniemi Ministerial Meeting was approaching. I witnessed this at first hand, when I chaired the Social, Economic and Cultural Expert Group during the Chairmanship. On other forums, President Sauli Niinistö has successfully raised the issue of black carbon, but the work of the Expert Group on Black Carbon and Methane became more and more onerous. Although the work continues and black carbon emissions will be reduced in the United States as well, the country no longer wants to subscribe to common emission reduction targets. Nor does the United States see this work as a means of combatting climate change, but of protecting human health from air pollution. For the current US administration, climate change does not exist.

The U.S. disgruntlement culminated at the Rovaniemi Ministerial Meeting. The attempts to draft a final declaration continued until the end, but the United States was not ready to approve of a document that would mention climate change. The other Member States, for their part, did not want to water down their own climate views. Why would they have approved of a declaration that would not mention an issue that will dramatically change the region?

As the Chair, Finland found a solution to continue the work of the Council. The Member States adopted a joint statement, and the Chair stated which matters the members agreed on, and what they disagreed on. While this compromise makes it possible for the Arctic Council to continue its work, the current U.S. administration is likely to oppose many aspects of the climate work that the Council does. This is a serious matter, because much of the Arctic Council's activities are related to climate change in the region.

The Finnish Chairmanship did not get the ending it would have deserved in the form of a Ministerial Declaration. However, Finland succeeded as well as was possible in the current world situation. We were able to promote our own priorities, we introduced many best practices in the work of the Arctic Council and we reconciled the opposing views of the member countries as best we could. In an organ based on consensus, the Chair has to proceed according to what is possible for all the members. The current U.S. administration, sceptical about climate change, blocked the declaration. We can hope that this will not have any long-term effects on the climate work in the Council.

Timo Koivurova

Research Professor, Director, Arctic Centre at the University of Lapland
Adjunct Professor in International Law, University of Turku, University of Eastern Finland

The text was originally published in Finnish in Newspaper Kaleva on 12 May 2019./ Suomenkielinen teksti julkaistiin alun perin Kalevassa 12.5.2019.

Arktisen neuvoston puheenjohtaja järjestää kestävän kehityksen työryhmän ja virkamieskomitean kokoukset sekä puheenjohtajuuden päättävän ministerikokouksen. Puheenjohtajan taitoa on, että se pystyy kuuntelemaan tarkasti kaikkia Arktisen neuvoston jäsenvaltioita. Jokaisen jäsenvaltion on hyväksyttävä kaikki päätökset. Tämä on konsensuspäätöksentekoa. Jäsenvaltiot kuuntelevat myös tarkasti, mitä alkuperäiskansojen järjestöt, jotka ovat pysyviä osallistujia Arktisessa neuvostossa, ovat mieltä tehtävistä päätöksistä.

Suomi onnistui vakuuttamaan jäsenvaltiot ja alkuperäiskansojen järjestöt puheenjohtajuusohjelmaansa kirjattujen prioriteettien tärkeydestä. Suomelle keskeistä oli elinvoimaisen arktisen alueen kehittäminen. Opettajien koulutukseen satsaaminen, digitaalisten viestintäyhteyksien parantaminen, meteorologisen yhteistyön syventäminen ja ympäristövaikutusten arvioinnin kehittäminen toteutuivat menestyksekkäästi. Näillä on merkitystä niin Arktisen neuvoston toiminnalle kuin ylipäänsä arktisen alueen kehittämiselle.

Suomi ei pystynyt tekemään kaikkea, mihin se vuonna 2017 valtuutettiin Fairbanksin ulkoministerikokouksen julistuksella. Suomen tehtävänä oli muun muassa johtaa työtä, jolla voitaisiin luoda puitteet merikomission perustamiseksi. Oli koettu, että neuvoston pitää tehdä kunnianhimoisempaa meripolitiikkaa. Jäämeri on ilmastonmuutoksen takia sulamassa ja lisääntyvään meriliikenteeseen tulee varautua. Konsensusta ei kuitenkaan löytynyt, joten myöskään ajatusta merikomissiosta ei voitu viedä eteenpäin.

Donald Trumpin valinta Yhdysvaltain presidentiksi vaikutti koko Suomen puheenjohtajuuskauteen. Jo Fairbanksin kokouksessa silloinen ulkoministeri Rex Tillerson asetti kyseenalaiseksi koko Fairbanksin julistuksen, jossa viitattiin Pariisin ilmastosopimukseen. Tiukkojen keskustelujen jälkeen muiden jäsenvaltioiden diplomaatit ja ulkoministerit onnistuivat vakuuttamaan Yhdysvallat siitä, että julistus voidaan hyväksyä. Suomelle tämä oli tärkeää, koska sitä kautta se sai mandaatin myös ilmastotyön ja YK:n kestävän kehityksen tavoitteiden edistämiseksi omalla puheenjohtajuuskaudellaan.

Trumpin hallinnon kädenjälki on kuitenkin näkynyt läpi yhä tiukemmin kuljettaessa kohti Rovaniemen ministerikokousta. Todistin tämän omakohtaisesti, kun johdin sosiaalisten, taloudellisten ja kulttuuristen asioiden asiantuntijaryhmää puheenjohtajuuskauden ajan. Toisaalla presidentti Sauli Niinistö on pitänyt hienosti esillä keskustelua mustasta hiilestä, mutta mustan hiilen ja metaanin asiantuntijaryhmä joutui koko ajan vaikeampien kysymysten eteen. Vaikka työ jatkuu ja mustan hiilen päästöjä vähennetään myös Yhdysvalloissa, ei maa halua enää nojautua yhteiseen päästövähennystavoitteeseen. Yhdysvallat ei myöskään näe tätä työtä ilmastonmuutoksen torjuntana, vaan ihmisten terveyden suojaamisena ilmansaasteilta. Yhdysvaltojen nykyhallinnolle ilmastonmuutosta ei ole olemassa.

Yhdysvaltojen nuiva suhtautuminen kulminoitui Rovaniemen ministerikokouksessa. Loppujulistusta sorvattiin viimeiseen asti, mutta Yhdysvallat ei ollut valmis hyväksymään paperia, jossa mainitaan ilmastonmuutos. Muut valtiot taas eivät halunneet vesittää omia ilmastokantojaan. Miksi ne olisivat hyväksyneet julistuksen, jossa ei mainita aluetta dramaattisesti muuttavaa asiaa?

Suomi löysi puheenjohtajana ratkaisun, miten jatkaa neuvoston työtä eteenpäin. Valtiot hyväksyivät yhteisen julistuksen ja puheenjohtajan toimesta todettiin, mistä asioista ollaan samaa ja mistä eri mieltä. Vaikka Arktinen neuvosto voi tällä kompromissilla jatkaa toimintaansa, Yhdysvaltain nykyhallinto tulee todennäköisesti vastustamaan monenlaista ilmastotyötä, jota neuvostossa tehdään. Tämä on vakava asia, koska suuri osa Arktisen neuvoston toiminnasta liittyy ilmastonmuutokseen alueella.

Suomen puheenjohtajuuskausi ei saanut arvoistaan lopetusta ministerijulistuksen muodossa. Suomi kuitenkin toimi niin hyvin, kuin tässä vaikeassa maailmanpoliittisessa tilanteessa voi toimia. Saimme läpi omat prioriteettimme, toimme monia hyviä käytäntöjä Arktisen neuvoston toimintaan ja sovittelimme parhaamme mukaan jäsenvaltioiden eriäviä näkemyksiä. Puheenjohtajan on kuitenkin konsensukseen pohjaavassa elimessä mentävä sen mukaan, mikä kaikille on mahdollista. Ilmastonmuutosta epäilevä Yhdysvaltain nykyhallinto pysäytti julistuksen hyväksymisen. Toivoa sopii, ettei tällä ole pitkäaikaisia vaikutuksia neuvoston ilmastotyöhön.